Informationsteknik och offentlig förvaltning
En explorativ studie av Linköpings kommuns IT-tänkande

1. Inledning

Föreliggande studie handlar om den offentliga förvaltningen och modern informationsteknik.

En kommunal förvaltning regleras i stort efter ett antal specialförfattningar (skollag, socialtjänstlag) samt kommunallagen. Det finns ett antal modeller för den kommunala organisationen men vissa instanser är lagstadgade och därför nödvändig i en kommunal förvaltning. Att dela på organ som är beslutande (kommunfullmäktige) och organ som är verkställande (kommunstyrelsen) är en sådan stadgad författningspraxis. Att det står praxis här innebär att det egentligen endast är inrättandet av ett beslutande organ (fullmäktige) som är direkt lagstadgat. Inrättandet av ett exekutivt organ (kommunstyrelse här) är dock så pass inarbetat i förvaltningstradition att det ses som ett nödvändigt organ. (Petersson:1993:97) Just kommunstyrelsen ansvarar för den kommunala förvaltningsverksamheten, leder och samordnar, följer frågor, gör framställningar, och yttrar sig i alla ärenden som avgörs i fullmäktige. Kommunstyrelsen har huvudansvar för verkställigheten av fullmäktiges beslut. Organet är proportionellt sammansatt efter partiernas mandatfördelning i fullmäktige, men praxis i svensk kommunal förvaltning vad gäller kommunstyrelsen är samlingsstyre, förutom att majoriteten i fullmäktige markerar genom ordförandepost.

Inom den kommunala förvaltningen finns numera så kallade IT-råd (har olika namn), ett rådgivande organ bestående av förtroendevalda och tjänstemän med uppgift att bereda frågor relaterade till modern informationsteknik (IT) inför beslut i fullmäktige. Kommunstyrelsen är oftast det huvudorgan inom förvaltningen där kommunens IT-arbete behandlas. Studieobjekt för denna uppsats är Linköpings kommun och dess organ som arbetar med IT-frågor. Valet av Linköpings kommun är främst av två skäl. Dels närheten i tid och rum, dels att Linköpings kommun gärna profilerar sig som engagerad i och engagerande för moderna informationsteknik (IT). Inom Linköpings kommun är det nu (i effekt efter omorganisation efter val 1998) kommunstyrelsen som ansvarar för IT-frågor av kommunövergripande och verksamhetsövergripande karaktär. Under kommunstyrelsens paraply finns ett antal underorgan som har varit särskilt inrättade med hänseende till kommunens IT-arbete. Dessa underorgan (interna som externa) tillsammans är av intresse för en studie av kommunens hantering och utnyttjande av modern informationsteknik.

Inom ämnet Informatik behandlas informationsteknikens användning inom arbetslivet, organisationer och samhället. Särskilt fokuseras utformning, uppbyggnad, utveckling, införande och bedömning av informationssystem. Informations- och medievetenskap som är en av Informatikens grenar vid Linköpings universitet har inom sitt område användning, distribution och presentation av datorbaserade informationsmängder. Multimedia och globala nät är även tekniker som ingår. De aktiviteter där en användare ur samlingar av dokument utväljer enskilda sådana, eller delar av dem, på grund av deras innehåll eller andra karaktäristika, och sammanställer dem för att möta sina, eller andras, behov, är första fokus för informations-och medievetenskap. Dokumenten kan utgöras av text, bild, film, tal, föremål, miljöer etc. och kan vara lagrade med olika teknik i olika media. Men centralt för informations- och medievetenskap är även utformning, införande och användning av såväl tekniska som administrativa system och metoder för tillgång till information och upplevelser i dokumenterad form. (Linköpings universitet:1998)

Uppsatsens problemområde överlappar även till ett systemvetenskapligt arbetssätt som är inriktad mot studier av informationsteknikens utveckling och användning i organisationer. Dock ligger uppsatsen inom ramarna för informations- och medievetenskap genom sin fokusering på vissa dokument viktiga för kommunens IT-arbete (gäller formulering och användning av IT-program), samt studie av det verktyg som IT både tekniskt och administrativt utgör för kommunens ledning och organisation.

Det informations- och medievetenskapliga perspektivet operationaliseras i uppsatsen genom begreppet "IT-tänkande". Detta begrepp, som jag själv inför, avser att belysa hur berörda parter ser på användning och utformning av IT och IT-stödjande aktiviteter. Inom dessa aspekter finns även ett antal styrdokument (IT-strategier, visioner och program) som särskilt uttrycker sig om användning och utformning, samt de resultat av hur dessa styrdokument används. För att hitta IT-tänkandet ligger det också i uppsatsen syfte att identifiera berörda parter, främst så kallade IT-organ.

Med ovan bakgrund kan det vara intressant att kartlägga institutionella eller andra identifierbara faktorer som påverkar och styr kommunens IT-arbete, de organ som särskilt arbetar med IT (IT-organ) samt studera förvaltningens hantering av kommunens IT-arbete.



1.1 Syfte

Identifiera berörda IT-organ, deras IT-tänkande samt kartlägga vilka egenskaper och konsekvenser detta får för kommunens IT-arbete.

Vad som ligger i syftet är dels en explorativ ansats, där jag söker de organ som på ett utmärkande sätt arbetar med IT för kommunen;

dels en analytisk ansats, där jag framhäver de faktorer (IT-tänkande) som styr eller påverkar;
synsätt om kommunens IT-arbete
pågående eller planerade IT-projekt

Som synes inför jag en term "IT-tänkande" som avser berörda parters idéer, hantering, styrning och tolkning av kommunens IT-arbeten och projekt. Till detta räknas även Linköpings kommuns IT-program som är ett viktigt styrdokument.
I den analytiska delen kommer jag även illustrera en modell av den IT-organisation som underbygger kommunens IT-arbete och kopplar den till de synsätt om IT-tänkande som framkommit i studien. Som hjälpmedel i den analytiska delen kommer det primära materialet kopplas till sekundär litteratur som specifikt handlar om IT, organisation och förvaltning.

Styrningsbegreppet kan användas med skilda innebörder. Jag använder mig av två: Dels att styrning är att betrakta som påverkan i avsikt att uppnå ett eller flera mål (Norrbom 1971:48), dels att styrning innefattar faktorer som påverkar utan direkt avsikt. Den första innbörden medför en avsikt, en intention att påverka där bäraren av intentionen är mänsklig och/eller organisatorisk. Bärare i denna uppsats är identifierade IT-organ och viktiga styrdokument. Den senare innebörden av styrning är uppmärksammande på vissa andra faktorer som kan ses som styrande av Linköping kommuns IT-arbete.



1.2 Frågeställningar

För att kunna fullfölja en explorativ studie kräver det att jag arbetar utifrån att antal frågeställningar som sedermera ska ligga till grund för den deskriptiva analysen.

Finns IT-strategi? Vilka motiv bakom?
Vilka effekter har IT-strategi fått?
Hur används IT-strategier?
Vilka kommunala organ arbetar särskilt med IT?
Hur är ansvaret fördelat mellan kommunledning, lokala verksamhetsenheter och (eventuellt befintlig) IT-enhet? Finns någon uttalad och nedskriven policy för ansvarsfördelning? Eller sker tillämpning av någon praxis som vuxit fram och som saknar explicit formulering?
Organisatorisk struktur?
Säkerhet? 2000-problematiken?



1.3 Avgränsningar

Två huvudavgränsningar:

Eftersom studieobjekt utgörs av en kommun är det nödvändigt att klargöra vad som här åsyftas i kommuntermen.

Kommuntermen är svårhanterlig eftersom dess innebörd dels har förvaltningsmässiga innebörder och dels organisationsmässiga innebörder. Förvaltningsmässigt är det en grundlagsstadgad enhet, med ansvar som är stiftade i lagar och förordningar. Så som Regeringsformen uttrycker det i 1 så förverkligas den svenska folkstyrelsen "genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse ". Kommunen sköter sedan på den kommunala självstyrelsens grund de angelägenheter som anges i lagar (kommunallagen) och särskilda föreskrifter. Kommunen har även en organisationsmässig innebörd genom att det finns ett antal modeller hur kommunen skall vara organiserad. Vad gäller innebörden av "Linköpings kommun" använder jag främst två. För det första utgörs kommunen av en kommunledning, som är det primära studieobjektet. Inom Kommunledningen finns ett antal organ som särskilt arbetar med IT-frågor. För det andra är Linköpings kommun så organiserad att man har ett stort antal "utförare". Dessa utförare genomför det arbete som åligger en kommun, t ex skolutbildning, sophantering, infrastruktur osv. När jag avser att studera kommunens IT-arbete är det det som sker eller initieras främst från kommunledningens sida. I detta ligger även identifiering av de berörda IT-organen, vilka i sin tur kan vara beroende av eller ha nära samarbete med aktörer utanför kommunledningen (utförare eller andra externa aktörer).

Tidsavgränsning för kommunens arbete med IT.

Vid sökningen av primärmaterial har jag valt att utesluta sådant som skedde innan 1995. Kommunens första IT-vision dateras till maj 1995, och det ser jag som ett startskott vad gäller kommunens uttryckliga arbete kring IT-frågor. Studien har ingen annan tidsavgränsning, än det datum som gäller för uppsatsens inlämnande (1999-01-11). Eftersom kommunen genomgått ett kommunalval hösten 1998 har det varit väsentligt att följa den nya utvecklingen inom kommunens IT-arbete (gäller främst revidering av IT-program och omorganisation).



1.4 Metod

Studien görs på kvalitativa grunder och ställer därmed speciella krav på att metoden särskilt passar studiens syfte. Problemformuleringen är i liknade kvalitativa studier, som söker kartlägga och analysera, inte alltid given från början. Speciellt gäller detta den språkliga utformningen. Man får vanligen under forskningsprocessen ändra själva problemformuleringen flera gånger. Det kan bero på att problemformulering man började med visar sig vara mindre relevant utifrån det empiriska materialet som man erhållit. Det här understryker betydelsen av att i kvalitativa ansatser inte för tidigt låsa sig till en bestämd problemformulering. Istället kan en preliminär problemformulering uppställas som sedan omformuleras och avgränsas på grundval av inledande litteraturstudier och kontakter med nyckelinformanter. (Halvorsen:1992:33) Den data som utgör underlag för den kvalitativa analysen är deskriptiv, men undersökningen syftar längre än till beskrivning av kommunens IT-arbete. Deskription och kvalitativ analys är inte samma sak. I beskrivande (deskriptiva) undersökningar är syftet att beskriva ett fenomen med avseende på på vissa valda punkter, dess utbredning, omfattning, sammanhang mm. Dess funktion är oftast att inringa en problematik och att få fram de mer kvalitativa aspekter som eventuellt kan belysas mer exakt i vidare forskning. En beskrivande undersökning är inte att ses som mer neutrala och förutsättningslösa än andra undersökningsformer. En beskrivning av en vald verklighet blir en konstruerad representation av "verkligheten" (Andersen:1994:43). Forskaren väljer vissa områden av verkligheten som denne finner vara representativa för dennes forskningsansats. Forskaren blir en tolkare av en verklighet. Studie av en kommuns arbete med IT är en studie av ett socialt system som består av vissa element och relationerna mellan dessa delar. Vi kan analytiskt avgränsa det sociala system vi undersöker från dess omgivning (andra sociala system), men det är alltid frågan om en ömsesidig påverkan (Andersen:1994:31).

För att erhålla en bred men samtidigt djup bild av IT-tänkande inom kommunen genomförs ett antal intervjuer. Respondenters svar utgör data som efter analys ger ett visst resultat, vilka ligger till grund för en slutsats. Valet av intervjutekniker (enkät, öppna, halvstrukturerade) styrs av vilken typ av kunskap som söks. I detta fall är det den upplevande människan som är i fokus. Därav blir tekniken den riktat öppna intervjun . Öppet riktade intervjuer karaktäriseras bland annat av att de;

syftar till att förstå meningen med fenomen i relation till respondentens uppfattning är deskriptiva,
är fokuserade på bestämda temata,
är öppna för flertydigheter och förändringar.

Praktiskt innebär detta att det är respondenten som definierar de fenomen som det i intervjun ställs frågor om. (Lantz:1993:34 &58)

I den explorativa andan som denna uppsats hänger sig åt, söker jag personer/funktioner inom kommunen som är särskilt viktiga för kommunens arbete med IT. Att personer och funktioner här likställs beror på att det främst är berörda personers funktioner och roller inom kommunen som är väsentliga. Dessa personer är även att ses som viktiga för den bild av kommunens IT-tänkande som denna uppsats syftar att ge. Dels gäller det huvudpersoner inom politiker- och tjänstemannakåren, dels gäller det huvudkonsulter för strukturering av IT-systemen och drift och utveckling av desamma.

De personer jag intervjuat är:

Eva Joelsson (förtroendevald); borgmästare, kommunfullmäktiges ordförande, innehar ordförandepost i Ledningsgruppen för IT och näringslivskommittén. I sin roll och funktion som förtroendevald samt ingående i de organ som särskilt handhar IT-frågor är hon av stor betydelse, både för kommunens IT-arbete och denna uppsats.

Eje Karlsson (tjänsteman); planeringschef vid Linköpings kommun. I arbetsuppgifter ingår kommunikationsfrågor inklusive IT, regionala utvecklingsfrågor, allmän utveckling, risk- och säkerhetsfrågor samt internationella frågor. Samordnande part i många av de initierade IT-projekten. Han ingår även i Styrgruppen för IT och är en av kommunens främsta parter vad gäller kommunens arbete kring IT.

Roland Videsäter (konsult- och leverantörsroll); projektledning Marknad & Försäljning vid LKDATA som är Linköpings kommuns IT-konsult, resultatenhet inom gruppen Konsult & Service. Representerar i uppsatsen konsultens roll och tänkande.

Rent praktiskt har intervjuer genomförts i personliga möten där samtalet spelats in på band. Intervjuer har delvis styrts av en förutarbetad intervjuguide innehållande frågor som rör mitt syfte och mina frågeställningar. Intervjuguiden har varit densamma för alla respondenter med förbehåll för vissa frågor som särskilt rör en enskild respondents sakkunskaper. I Bilaga C ses intervjuguide där de kursiverade frågorna markerar frågor som ställts till alla tre.




1.5 Litteratur och material

TELDOK är "styrelsens i Telia AB initiativ till dokumentation av tidig användning av teleanknutna informationssystem", främst IT-användning i arbetslivet. I Carl-Öije Segerlunds skrift från TELDOK upptas diskussion kring IT och kopplingen till demokrati och samhällsservice. Ger en god bild av hur IT kan och har använts för den externa kommunikationen med samhällsmedborgarna.

Statskontorets skrifter (1997, 1998) är viktiga med hänseende till förvaltningens uppmärksamhet på datasystem och problematiken kring 2000-skiftet. Statskontoret ska, enligt förordningen (SFS 1997:30) om översyn av statliga myndigheters informationssystem inför år 2000, varje halvår lämna en uppföljningsrapport om anpassningsarbetet till regeringen. (Statskontoret:1998)

Göran Goldkuhl, Annie Röstlinger, Karin Hedström och Anneli Hagdahl, forskare i informatik och informationssystemutveckling vid Linköpings universitet, presenterar IT i ett organisations-perspektiv och uppmärksammar ansvars- och styrningsproblem i Organisation & utveckling av IT i kommuner - En översikt ..

Toppledarforums Gemensamma IT-plattformar .. ger bild av en väntad utveckling inom den offentliga förvaltningen och informationshantering. På uppdrag av Toppledarforum genomfördes under periodenseptember 1994 till april 1995 en förstudie, med syfte att belysa inom vilka områden det kan vara önskvärt med gemensamma standarder och normer för att få till stånd en väl fungerande infrastruktur för elektroniskt informationsutbyte inom den offentliga förvaltningen. Syftet var också att peka på några av de förutsättningar som krävs för att skapa ett flexibelt informationsutbyte, dels inom den offentliga förvaltningen, dels mellan den offentliga förvaltningen och dess omgivning, såsom enskilda medborgare, näringsliv och EU. Informationsutbytet skall kunna ske med god säkerhet och under iakttagande av kraven på personlig integritet. (Toppledarforum:1996:16)

Susanne Håkanssons Svenska kommuners IT-strategier är en undersökning hur långt man har kommit i landets kommuner vid utformandet av IT-strategier. Den kartlägger ekonomiska, geografiska, institutionella eller andra bstämningsfaktorer som påverkar kommunens arbete. Håkansson sätter upp ett antal kriterier som en IT-strategi bör innehålla för att särskilja de från ADB-planer, rena IT-visioner eller andra dokument. Studien gjordes 1996 och används här inte som faktamaterial utan som ett hjälpmedel i angreppsätt samt mall för bedömning av Linköpings kommuns IT-program.

Det primära materialet utgörs i stort av handlingar från Linköpings kommun, rapporter och pm från berörda kommunala organ och nämnder. Det primära materialet är särdeles betydelsefullt för studiens genomförbarhet där de ger en direkt inblick i kommunens förfarande och tankar kring hanteringen av IT. Till det primära räknas även de intervjuer som genomförts. Ett antal handlingar från Kommunstyrelsen har även eftersökts, men till dags dato inte erhållits. Det gäller främst "Offert avseende drift och förvaltning av Linköpings kommuns Intranät, LinWeb." dnr 980734, "Frågeställningar i samband med att konsultstyrelsen förses med datorer, programvara och kommunikationsutrustning." dnr 970257, "Datorer till kommunens personal." dnr 980235 och "Yttrande över Toppledarforums och Landstingsförbundets rapport 'Säkrare IT i offentlig förvaltning' dnr 961087.



1.6 Begrepp

Genom uppsatsen förekommer ett antal begrepp som behöver förklaras. De ges främst en nominell definition, det vill säga på det sätt de används i denna uppsats.

Informationshantering - olika tekniker som används för att skapa, lagra, bearbeta, överföra och presentera ljud, text, data och bild.
Informationssystem (IS)- samling av maskinenheter, metoder och procedurer (manuella eller automatiska), organiserade med uppgift att genomföra databehandling (RRV:1990:66).
IT - används här i två betydelser. Dels förekommer det i den innebörd intervjuade personer ger begreppet, dels avser IT (om inget annat sägs) som samlande term för moderna tekniker och procedurer för informationshantering som använder ett datoriserat verktyg.
IT-arbete - hänvisar till aktiviteter och projekt kopplade till IT.
IT-tänkande - berörda parters idéer, hantering, styrning och tolkning av kommunens IT-arbeten och projekt, samt IT-programmet.
IT-system - sammansatt term för datorer, programvara och kommunikationsutrustning som används för organisatoriska handlingar.
System - en samling komponenter samt relationerna mellan komponenterna och deras egenskaper (Norrbom:1970:10). Avser här komponenter som används för IT.
Systemägare - ofta kopplat till verksamhetsansvar. Omfattar b la beslut om målsättning, resursramar och utveckling. Ansvarar för systemets säkerhets- och sekretessnivåer (RRV:1990:55).



1.7 Disposition

Kapitel 1 har beskrivit uppsatsens syfte, metod, materialdiskussion och begreppsdefinitioner. I kapitel 2 beskrivs Linköpings kommun och de gränser denna förvaltningsenhet har. Under kapitel 3 tas kopplingen mellan kommunen och IT upp. Ger en bakgrundbeskrivning av ITs utbredning inom kommuner. Under detta kapitel ges även en ingående analys av Linköpings kommuns arbete med 2000-problematiken. I kapitel 4 går jag närmare in på formulering och användning av så kallade IT-strategier och IT-program. Till detta hör även beskrivningar av en del IT-projekt som initierats av eller med kommunen. Kapitel 5 tar sedan upp de specifika organ inom kommunen som anses viktiga för IT-arbetet. Under kapitel 6 ligger den avslutande diskussionen som för samman analysen till en mer samlad bild.